三权分置农村土地改革的背景与意义
三权分置农村土地改革的背景
截至2015年底，全国家庭承包经营耕地中已有33.3%发生了流转，2.3亿承包户中有6600万户或多或少流转了土地。现在，这个趋势还在继续，那么问题来了：拥有土地承包经营权的人不再种地，种地的人又没有相应权利，应该用什么样的制度安排来规范和调节这一客观现象?
近日，由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》就正式提出：中国将继续深化农村土地制度改革，实行所有权、承包权、经营权“三权分置”。这一宏观制度安排，即回应了中国农业和农村发展的现实变迁、丰富了农村土地集体所有制的有效实现形式，也将成为中国农村土地制度改革的又一次创新。农业部部长韩长赋说，“三权分置”指农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权”分置并行。改革开放之初实行家庭联产承包责任制，所有权归集体，承包经营权归农户，称为“两权分离”。现在顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权再分为承包权和经营权，形成所有权、承包权、经营权“三权分置”的格局。
三权分置农村土地改革的内涵
所谓农村土地“三权分置”，是指在原有集体土地所有权和农民家庭承包经营权二权分离的基础上，将农民家庭承包经营权分解为承包权和经营权，从而实行所有权、承包权、经营权三权分置并行。总结来看，理解农地产权“三权分置”的内涵必须把握以下几点：首先，从产权特性看，“三权分置”体现了产权的可分割性，承包权具有准所有权性质，因此，“三权分置”的本质仍然是所有权与使用权的分离；其次，从产权关系看，“三权分置”是在农地集体所有的约束下，使农地所有权、承包权、经营权“各行其道”，实现经营权的自由流转是最终目的；第三，从制度变迁看，“三权分置”是在发展过程中由人地矛盾引起制度“自下而上”和“自上而下”相互交替作用变迁形成。
三权分置农村土地改革的意义
改革开放之初，在农村实行家庭联产承包责任制，将土地所有权和承包经营权分设，所有权归集体，承包经营权归农户，极大地调动了亿万农民积极性，有效解决了温饱问题，农村改革取得重大成果。现阶段深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权（以下简称“三权”）分置并行，着力推进农业现代化，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。“三权分置”是农村基本经营制度的自我完善，符合生产关系适应生产力发展的客观规律，展现了农村基本经营制度的持久活力，有利于明晰土地产权关系，更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益；有利于促进土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展。各地区各有关部门要充分认识“三权分置”的重要意义，妥善处理“三权”的相互关系，正确运用“三权分置”理论指导改革实践，不断探索和丰富“三权分置”的具体实现形式。
三权分置农村土地改革的作用
放活经营权，有利于适度规模经营
当前这轮农地改革，则是在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权“三权分置”，经营权流转的格局。韩长赋认为，“三权分置”创新了农村土地集体所有制的有效实现形式，顺应了发展适度规模经营的时代要求，是中国特色“三农”理论的重大创新，为实现城乡协调发展、全面建成小康社会提供了新的理论支撑。而“三权分置”的改革重点，将重在放活经营权。近期的中央深改组会议也提出，要放活土地经营权，在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。
提高农业效率，有利于农业现代化
实行“三权分置”，在保护农户承包权益的基础上，赋予新型经营主体更多的土地经营权能，有利于促进土地经营权在更大范围内优化配置，从而提高土地产出率、劳动生产率、资源利用率。这为加快转变农业发展方式，发挥适度规模经营在农业现代化中的引领作用，走出一条“产出高效、产品安全、资源节约、环境友好”的中国特色新型农业现代化道路开辟了新路径。
农地依法抵押，盘活农村土地金融
国务院发展研究中心学术委员会副秘书长刘守英表示：“不同类型的农户和农业经营主体，其信贷需求和金融活动有很大的差异性，因而对担保抵押物的需求也是不一样的。”刘守英认为，小农户还贷受经济状况影响较大，为了发放一笔贷款，银行需要对农户进行信用评级和信用甄别，因此具有金融风险高、制度成本高的特点。这类农户的金融需求不能得到满足的原因，一方面是缺乏抵押物造成的，另一方面是制度化的成本过高。受农村信用体系不完善的影响，制度性因素一时难以取得根本性突破，土地承包经营权实现抵押就成为了解决小农户贷款难的有效路径。事实上，在一些试点地区，土地承包经营权抵押已取得一定成效。
三权分置农村土地改革的基层模式探索
在实践中，我国各地资源禀赋、经济社会发展水平、人地关系等方面的差异，催生了多元化的经营主体，这些主体与土地三权之间的不同结合关系又表现为实现规模经营的不同路径和形式。如珠三角地区探索以土地承包经营权入股、集体统一经营的土地股份合作制；上海松江探索引导农户将土地经营权流转给村集体，统一整理后再发包给有经营能力农户的家庭农场制；湖北沙洋探索农户承包权不变、协商交换经营权，广西小块并大块，实行“按户连片”耕种制；四川崇州探索以土地经营权入股合作社，农户、合作社、职业经理人和专业服务组织共同经营的“农业共营制”；新疆推行“互换并地”，河南商水、山东济宁探索土地经营权主体不变三次土地改革的时间，农户通过市场购买服务，委托专业服务组织、合作社全托管、半托管开展农业生产经营等三次土地改革的时间，都是“三权分置”的有效实现形式。总结各地实践，实质是通过土地经营权流转或共享，形成土地集中型、服务集中型两种基本规模经营形式。
通过土地经营权流转形成土地集中型规模经营。在务工机会较多、专业化趋势明显、大量农村劳动力基本或完全脱离农业的城市郊区和发达地区，农民愿意流转土地，土地承包权和经营权直接分离，实现土地要素集聚和规模连片经营。这种路径选择，打破了传统的土地细碎化、小农分散经营的格局，为农业规模化、集约化、专业化生产奠定土地要素基础。通过这种形式的“三权分置”，培育专业大户、家庭农场、农业企业等新型经营主体，可以解决“谁来种地”的问题。广西经营权，广西小块并大块，实行“按户连片”耕种制；四川崇州探索以土地经营权入股合作社，农户、合作社、职业经理人和专业服务组织共同经营的“农业共营制”；新疆推行“互换并地”，河南商水、山东济宁探索土地经营权主体不变，农户通过市场购买服务，委托专业服务组织、合作社全托管、半托管开展农业生产经营等，都是“三权分置”的有效实现形式。总结各地实践，实质是通过土地经营权流转或共享，形成土地集中型、服务集中型两种基本规模经营形式。
通过这种形式的“三权分置”，培育专业合作社、新型农业社会化服务主体，可以解决分散经营下“地怎么种好”的问题。这种以社会化服务带动承包农户和服务主体共享经营权的规模经营形式，在现阶段具有更广阔的前景。2016年中央一号文件、十八届五中全会明确要求，发展多种形式适度规模经营，发挥其在现代农业建设中的引领作用。从“三权分置”的实践形式看，无论是土地集中型，还是服务集中型，都要坚持多种形式和适度规模，用适度规模经营引领农业提质增效，引领技术装备改造升级，引领农民持续增收，引领农业竞争力不断增强，走中国特色农业现代化道路。
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