作者简介：中国银行西藏自治区分行课题组：陈刚、李欣、于晓华、沈彪、张环、宋磊。本文是在中国银行国际金融研究所张兴荣资深研究员的指导下完成。
摘要：普惠金融（Inclusive Finance）概念是由联合国于2005 年正式提出的。我国在普惠金融领域进行了探索和实践，并取得了积极成效；但也存在经营管理体系不成熟、成本风险与收益不匹配、供需不平衡、网点覆盖不全、合作协调不够以及外部环境制约等困难和挑战。建议商业银行通过完善经营管理体系、强化金融创新、有效整合配置资源、优化机构网点布局和加强合作交流等措施，深化普惠金融发展。从国家层面看，则需要健全法律法规、加强政策配套、完善信用信息和监管及监测体系，从而为普惠金融的可持续发展创造有利的环境。
关键词：普惠金融；商业银行；发展策略
一、普惠金融概念及形成背景
（一）普惠金融释义及理解
联合国将普惠金融定义为“一个能够有效地、全方位地为社会所有阶层和群体，尤其是为贫困、低收入人口提供服务的金融体系”；中国政府的定义是，“立足机会平等要求和商业可持续原则，通过加大政策引导扶持、加强金融体系建设、健全金融基础设施，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当的、有效的金融服务” 。
与其他金融相比，普惠金融具有三大特点：一是服务对象更为广泛，中低收入阶层、规模较小的民营企业、贫困和偏远地区人群等均包含在内；二是服务提供机构更多，包括银行业金融机构、非银行金融机构、互联网金融企业、社会非政府组织等机构；三是总体客户量大、单笔业务规模小，有明显的群聚效应，可视作为小额信贷和微型金融的延伸发展（见图1）。
（二）普惠金融形成的原因及目的
从国际看，金融服务两极分化现象普遍。受传统金融排斥和金融创新不足的影响，不同经济发展程度下的金融服务呈现出显著差异，尤其是在发展中国家，金融资源过度向上层集中，可得性和覆盖率都需提升。有鉴于此，联合国提出了发展普惠金融的四个主要目标：一是家庭和企业以合理的成本获取较广泛的金融服务；二是金融机构内控严密、接受市场监督以及健全的审慎监管；三是金融业可持续发展，强调提供金融服务的长期性；四是金融服务具备竞争性，为消费者提供多样化的选择。
从国内看，金融资源分配也有待均衡。受幅员辽阔、人口众多、经济发展不平衡和收入水平差异大等因素的影响，目前农村金融需求尚未得到充分满足，小微企业融资环境也未得到根本改善，城市低收入人群亦很难分享到金融发展的实惠。而随着经济发展进入新常态，大批新型小微企业和个体工商户孕育而生，金融需求加速增长。金融资源向普惠金融领域适度倾斜成为必然要求。
二、普惠金融发展概况
（一）国际发展
1. 全球主要普惠金融指标体系及政策
全球层面的普惠金融指标监测体系和政策主要由国际组织研究设计。本文选取世界银行和G20 发布的相关资料予以例示。
世界银行普惠金融指标体系共分为八个主要方面，侧重于对金融服务的普及性、中小企业融资、金融素养、生活水平、支付环境、金融消费者保护、信贷数据信息维护和农村金融服务等领域的统计分析（见表1）。
2016年，G20杭州峰会通过了《G20数字普惠金融高级原则》《G20普惠金融指标体系》升级版，以及《G20中小企业融资行动计划落实框架》三项重要文件，首次提出推动数字普惠金融发展的八项高级原则（见表2）。在中小企业融资方面，提出改善中小企业征信体系、鼓励动产抵押融资和改革中小企业破产制度三项优先措施；在普惠金融监测指标方面，提出金融服务的可得性、金融服务的使用情况和金融产品与服务的质量等三个维度在内的新框架，主要关注成年人的金融使用、中小企业融资、物理网点覆盖率、金融素养和能力、市场行为和消费者保护，以及信贷障碍等。
2. 普惠金融的国际实践
由于各国经济和金融发展水平不同，普惠金融实践的方式存在显著差异。本文选取部分发展中国家的案例作进行分析对比。
（1）巴西——代理银行模式。巴西于1999年颁布代理银行法规，为普惠金融服务提供了法律保障，拓宽了普惠金融服务渠道和覆盖面。代理银行迅猛发展，成为巴西普惠金融的最大特色。
在该模式下，银行与非银行机构在金融领域开展合作，零售商店、彩票销售点、药店、邮局都可以代理银行业务，民众不需要拥有银行账户即可享受金融服务，从而使得享受普惠金融服务的人口数量大幅增长。此外，巴西还推行简化账户和开展小额信贷计划，降低个人开立账户条件，为低收入者、农民等人群设置简化流程的信贷业务。
（2） 肯尼亚—— 手机银行推广模式。该国拥有世界上最知名的手机转账和支付体系“M—PESA”。该体系与其他手机支付项目的发展得益于肯尼亚金融监管局同意开发新的风险管理技术，使农村地区的使用者可以将货币保存在虚拟的“贮值账户”中，通过移动电话操作，由电信运营商将账户资金委托商业银行集中管理，有效降低了金融服务成本并扩大了受众面。
（3）印度尼西亚——微型金融模式。印尼政府通过政策创新和机构改革，致力于扩大农村居民和低收入群体享受金融服务的机会。各级政府均投资成立了微型金融机构，数量超过5 万家以上。正规金融机构也提供微型金融服务。其最大的微型金融机构由印度尼西亚人民银行投资设立。同时该国政府还支持发展“无网点银行业务模式”，以期为更多边缘地区和农村人口提供全面金融服务。
（4）墨西哥——政府推动模式。作为拉美经济大国，墨西哥政府在促进普惠金融发展层面起着主导作用。其主要措施有三点：一是通过法制建设，规范信息披露、数据统计、监管标准和政策研究等领域的工作，丰富金融机构主体，增加金融资源供给，并明确规定，国家发展银行和国家储蓄与金融服务银行承担专属服务弱势群体和薄弱领域的职能；二是以国家信用发债，用募集到的低成本资金向银行、小贷公司等金融机构提供中长期贷款，并设立公共信托基金，支持金融机构小额贷款；三是成立国家金融扫盲委员会，重点加强以存贷款、保险、社会福利发放等为主要内容的金融知识教育，提升国内民众金融素养。
（5）危地马拉——微型保险计划。1994年，危地马拉全国联邦信用社及其九个成员合作社创立了COLUMNA 保险公司， 超过50万人购买了其发行的保单，其中绝大多数为农民。之后，COLUMNA 公司又推出名为“ 特殊人生计划”的团
体寿险，通过各地信贷联盟销售。对于在客户申请贷款时卖出的保单，保费可计入利息按月偿还。该计划得到国民的广泛参与，成为发展中国家微型保险的成功运作典范之一。
（6）印度——自助小组模式。印度采取成立非政府微型信贷组织的方式，由政府、非政府组织或银行负责发展、培育自助小组。小组成员不直接与金融机构发生资金往来，而是通过自愿储蓄建立小组资金，再以小组的名义存入银行，之后由银行以存款1—4倍的规模，向小组发放无抵押支持贷款，且放贷还款也均以小组名义进行。小组成员的融资需求，则是以个人身份向小组申请授信。此种做法有利于降低银行风险和成本，形成规模效益。
综上，发展中国家推行普惠金融的主要可行措施可大致总结为五点：一是完善政策法规等顶层设计；二是全面拓展服务渠道；三是创新金融技术；四是金融机构网点的有效覆盖；五是正规金融机构、非银机构积极参与。
（二）国内发展现状
1. 国家及监管机构的主要政策
国务院于2016 年初出台了《推进普惠金融发展规划（2016—2020）》（下称《规划》），将总体目标设定为：到2020 年，建立与全面建成小康社会相适应的普惠金融服务和保障体系，有效提高金融服务的可得性，明显增强人民群众对金融服务的获得感，显著提升金融服务的满意度，满足人民群众日益增长的金融服务需求，特别是要让小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等及时获取价格合理、便捷安全的金融服务，使我国普惠金融发展水平居于国际中上游水平。其主要措施包括：健全多元化广覆盖的机构体系、创新金融产品和服务手段、加快推进金融基础设施建设、完善普惠金融法律法规体系、发挥政策引导和激励作用，以及加强普惠金融教育和金融消费者权益保护等。
《规划》对商业银行提出了明确要求：一是加快建设小微企业专营机构，努力提升小微企业融资服务水平；二是创新产品和服务方式，推广创新针对小微企业、高校毕业生、农户、特殊群体以及精准扶贫对象的小额贷款；三是提升科技运用水平，鼓励运用大数据、云计算等新兴信息技术，打造互联网金融服务平台，为客户提供信息、资金、产品等全方位的金融服务；四是发挥互联网促进普惠金融发展的有益作用，鼓励网络支付服务电子商务发展，为社会提供小额、快捷、便民支付服务，提升支付效率；五是推进农村支付环境建设，面向农村地区提供安全、可靠的网上支付、手机支付等服务，拓展银行卡助农取款服务的广度和深度，代理农村地区金融服务机构支付结算业务。
银监会普惠金融部负责推进银行业普惠金融工作。银监会要求，大中型商业银行要设立普惠金融事业部门，贯彻“条线化”管理体制和“五专”经营机制，从总行到分支机构、自上而下搭建起普惠金融垂直管理体系，并落实专门的综合服务、统计核算、风险管理、资源配置和考核评价。银监会还在小微企业融资和涉农贷款等方面出台了相关政策和考核指标，包括小微企业贷款的“三个不低于”
和不良率不高于3.5% 或不高于自身各项贷款不良率年度目标的两个百分点，区别对待涉农贷款和小额信贷监管尺度等。
2. 国内大型银行的实践
一是管理机构专职化。2017年《政府工作报告》中明确指出，全国大中型商业银行要在年内完成普惠金融事业部的设立，成为发展普惠金融的骨干力量。目前，五家大型银行均已完成普惠金融专职机构的设立，并初步建立了相关治理架构（见表3）。
二是提升网点覆盖率。大型商业银行近年来均加强了在县域和农村地区的网点建设，扩大了金融服务的覆盖范围。在网点布局的方式上，除传统的设立分支机构之外，金融服务点和村镇银行逐步大规模在农村地区兴起。例如，农行在2016年年底建成“金穗惠农通”服务点63万个，中国银行旗下的中银富登村镇银行已成为全国最大的村镇银行集团。小微企业专营机构的设立也初见成效，其中工商银行下属小微金融业务中心最多，2016 年年末已达198 个。
三是加强资源投入。随着全国经济的持续快速发展，小微、三农等客户数量大规模增长，扶贫攻坚进入关键时期，普惠金融服务需求随之扩大。商业银行出于国家政策和市场竞争的双重需要，逐步在普惠金融领域加强资源配置，在小微企业、涉农和扶贫贷款等业务上增加信贷计划投入。我国小微贷款增速近年来明显高于整体贷款增速，涉农信贷规模自2008 年以来的增长已接近四倍，金融精准扶贫贷款也逐年递增。
四是提供多样化产品服务。为适应市场竞争及成本效益匹配，根据普惠金融客户群体特点，商业银行在小微企业融资、个人信贷、涉农贷款等业务领域的产品设计上，逐步放宽了准入限制和标准，客户营销和业务叙做正转向批量化、便捷化，产品种类逐渐丰富，新型服务模式不断诞生，较大程度上改善了以往耗时长、程序复杂和准入难的情况，产品选择更加多样。例如，中国银行推出中小企业“信贷工厂”授信模式、中银全球中小企业跨境撮合平台；农业银行制定了“成长快道”小微企业综合金融服务方案等。
五是加快了金融科技的推广应用。各大商业银行高度重视网络金融，均确立了互联网金融的战略目标，借助数字化手段提升金融服务效率和服务范围，产品服务正由线下向线上逐步迁徙。例如：工商银行确立e-ICBC2.0 发展战略，建成了国内规模最大的小微企业网络融资中心；中国银行研发“公益中国”平台，在扶贫金融领域引入互联网因子促进效能的提升等。
3. 中小银行实践案例
（1）兴业银行的“银银平台”模式。兴业银行基于“联网合作，互为代理”的理念，率先推出国内首个银行合作品牌—“银银平台”。该平台通过与拥有区域网点优势的城商行、农信社及村镇银行合作，形成业务涵盖支付结算、融资服务、财富管理等的互联网金融和线下金融相结合的完整服务体系，在不必大规模开设新网点的情况下，实现了在二、三线城市和农村地区的服务延伸。2016 年年末，该平台合作客户达1078 家，办理结算金额30604亿元。
（2）民生银行的小微金融战略。2009年下半年，民生银行董事会明确提出“做小微企业的银行”的战略定位，全面进军小微企业金融市场。至2016年年末，共设立小微支行147家，小微企业贷款余额达327136亿元，户均153.46万元。该行在2016年（第四届）银行综合评选中获得“最佳小微企业银行”称号。民生银行现阶段小微金融战略实施主要有三项措施：一是提高线上抵押贷款占比，降低授信风险，上线房产价值网络评估平台，优化流程和效率；二是加大产品服务创新，利用移动互联和大数据等技术，推进小微金融线上线下O2O轻型化便捷服务；三是再造小微金融新模式，推行“客群细分经营”的核心经营思路，确立“结算先行、交叉销售、综合提升、开展授信”的客户开发逻辑，提升前端客户拓展能力，满足小微企业综合金融需求，提高信用水平。
4. 非银行机构实践案例
（1）阿里巴巴集团的蚂蚁金服。2014年10月，阿里巴巴宣布成蚂蚁金融服务集团，业务范围涵盖支付、征信、保险、基金、理财和贷款等，形成了普惠金融全产业链布局。其经营的最大特点为依托互联网金融平台，利用大数据、云计算等新兴技术，使用户具有平等的金融服务可获得性，普惠金融惠及范围不断扩大。2016年，支付宝在全国拥有4.5亿实名用户平安普惠金融，西藏、青海、甘肃三个内陆偏远省份在移动支付渗透率上排名前三，反映出移动支付渠道对欠发达地区普惠金融服务具有较强的改善作用。在小微企业融资领域，蚂蚁金服旗下的网商银行在2016 年底已为超过500 万的小微企业累计发放8000 多亿元贷款。
（2）腾讯的支付平台和微众银行。腾讯旗下目前运营微信、财付通和QQ 钱包三大支付平台，均拥有数量庞大的活跃用户，2016年移动支付业务市场份额达到37%，与支付宝形成了国内移动支付市场的双寡头格局。2014年12月，腾讯宣布成立微众银行，致力于为个人和小微企业提供差异化、有特色和便捷化的金融服务，主要推广的产品有微粒贷、微车贷等，通过QQ、微信等资源整合利用，拓宽了金融服务的覆盖范围；同时，依靠社交大数据评定客户信用，具有无抵押担保、成本低和效率高等优势。2016年年末，其各项贷款余额达到308 亿元。微粒贷自推出已累计放款近1987 亿元。
（3）平安集团的“平安普惠”。2015年，平安集团完成普惠金融业务重组，将平安信保、平安直通贷款、P2P小额信贷和富登融保等业务整合为平安普惠金融业务集群，由其联营企业陆金所控股旗下的锦联有限公司负责经营管理。“平安普惠”模式的主要特点有：线下门店销售和贷后管理与线上审批相结合，依托集团资源形成覆盖全面的业务体系和金融科技运用较为全面。至2016 年年末，平
安普惠贷款余额达1466.4亿元，主要服务领域为个人消费金融和小微企业融资。在“平安集团3.0时代”战略规划中，搭建开放合作的金融平台是核心思想。未来，平安普惠的资源渠道将不仅限于集团内部。
三、商业银行发展普惠金融的困难与挑战
从目前来看，商业银行在发展普惠金融方面，仍存在一定的困难与挑战，具体表现在以下方面。
一是经营管理体系还不成熟。受各地区经济发展水平不均衡的影响，普惠金融发展在不同区域的差异明显，各客户群体和行业类别的需求状况也有显著区别，导致业务模式和产品服务的分散度高，不易统一管理。商业银行虽在近期完成了专职管理机构的设置，但具体治理工作仍处于探索阶段，政策、考核和授权等架构还不健全，经营管理体系需要进一步完善。
二是成本、风险与收益不匹配。由于县域农村基层网点的运营成本较城市相比要高，小微企业、三农对象、贫困户和低收入者等服务对象融资具有“短、小、频、急”等因素，导致商业银行普惠金融业务成本与收益不匹配。此外，信息不对称、缺乏有效缓释以及负外部性因素等问题的长期存在，也使普惠金融的风险管理变得更为复杂，使其成为信贷不良的高发领域。例如，近三年来，我国小微企业贷款不良率持续上升，总体高出银行业整体贷款约1个百分点左右（见图2）。信息渠道不足、风险事件多样、预警监控困难、处置回收率低等，成
为商业银行面临的共性难题，高成本、高风险与低收益相对立的矛盾较为明显。
三是资源供给与需求尚未实现平衡。相比城市和中高收入阶层所享受的相对完备的金融服务，小微企业、农户、低收入人群等客户融资难仍是普遍现状。2016 年，我国小微企业数量占比83.3%，但贷款余额占比却仅为32% 。产生这种供需不平衡的直接原因，主要是银行所投入的资源不够。2016 年，四大行在小微企业、涉农和精准扶贫等普惠金融重点领域的贷款余额及占比均不高（见表4）。近五年，三农贷款增速也呈现逐步放缓的趋势（见图3）。
四是银行网点覆盖率仍显不足。根据中国人民银行公布的数据，截至2016年年末，我国农村地区银行网点数量12.67 万个，每万人拥有银行网点数量仅为1.39个，县均银行网点57.75个，乡均银行网点3.98个，村均银行网点0.23个。网点数量对县域和农村地区的覆盖明显不足，小微企业专营机构的数量也不多，机构网点布局有待优化。
五是普惠金融合作协调不够。通过前文巴西和兴业银行案例分析可以看出，以合作方式拓宽普惠金融服务渠道具备一定的可行性和有效性。目前，平安集团也在着手以合作思路推进普惠金融的发展。但从商业银行的整体看，普惠金融合作仍有欠缺，对协调发展的认识不够，机制也未成型，一定程度上限制了普惠金融的发展。
六是外部发展环境存在制约。法律法规体系不完善，现有法治框架尚不能有效覆盖普惠金融的全面管理；政策配套支持不足，未能最大限度地引导和激励商业银行投入更多的普惠金融资源；信用信息体系不健全，征信数据库尚未实现完全覆盖，金融信息和其他信息之间缺少互联互通，信息渠道整合不够；尚未形成有效的监管和统计体系，差异化监管政策需持续完善，指标统计监测也有待加强。
四、对促进商业银行普惠金融发展的思考与建议
经对国际国内发展环境和普惠金融现状的对比和简要分析，立足现阶段困难和挑战，从银行自身经营和政府支持两个维度综合考虑，本文提出如下建议。
（一）商业银行层面
1. 完善经营管理体系
按照银监会“条线化”管理体制和银监会“五专”经营机制要求，建议各商业银行由总行层面统筹考虑各地区小微企业融资、三农金融服务、扶贫金融等类别普惠金融发展的需求和特点，从四个方面着手构建科学合理的经营管理体系：一是健全政策制度建设，明确具体方向，确保符合发展战略和自身优势，覆盖对所有业务的管理，并能得到有效的贯彻执行；二是完善产品服务，转变传统服务理念，重点以金融科技为驱动，探索定制化的业务模式，以成本收益匹配为前提，实现商业的可持续；三是搭建完整的内部管理架构，优化普惠金融业务流程，重视全面风险管理，操作依法合规，并视具体情况对分支机构进行差异化转授权；四是建立单独的考核评价机制，在满足监管考核的基础上，强化激励导向，对各区域不同分支机构进行差异化对待（见图4）。
2. 强化金融创新以降低成本和风险
在成本控制上，一方面要大力发展数字普惠金融，以数字技术为手段，加快建设功能多样和产品服务完善的网络金融平台，推进移动金融在偏远落后地区的运用，降低经营成本，提高服务的可得性；另一方面，应创新产品服务，以客户群拓展为目标，在产品和服务设计上加强小微企业产业链融资、农村片区金融服务和低收入、贫困人群帮扶等领域的研究创新，运用科技技术简化流程审批，做大数量，以产生规模效应、提高收益水平。
3. 构建普惠金融风险管理的“六单机制”
“六单机制”即单独的风险管理架构、单独的风险偏好、单独的风险政策、单独的风险限额、单独的风险信息系统和单独的风险计量工具，以形成区别于其他客户和业务的专门风险管理体系；同时平安普惠金融，创新风险管理手段，多应用贷款保险、资产证券化等新型手段来降低普惠金融业务风险。
4. 有效整合配置资源以实现供需平衡
由普惠金融事业部统筹整合和管理内部可利用资源，包括附属公司，充分考虑普惠金融与其他业务的关联，交叉利用共享资源。例如，为合作担保公司核定普惠金融信贷专项担保额度，探索大型企业信用额度投向与之关联的普惠金融服务对象的授信模式等；同时，还可通过联营、合营等形式，设立从事普惠金融业务的公司，调动社会资本参与。在资源配置上，以满足国家和监管要求为最低标准，适当增加普惠金融资源分配，准确分析各地区、各行业和各人群需求，用足用好可利用资源，推进普惠金融的供需平衡。
5. 优化机构网点布局以提升覆盖率
商业银行优化机构布局可考虑三种主要方式：一是适当增设实体网点，遵循轻型化和智能化的原则，加强县域农村地区网点建设；二是借鉴村镇银行和金融服务点模式，通过投资设立村镇银行及小型金融服务点，完善布局网络；三是设立更多的小微企业专营机构，专门服务小微和个体工商户。
6. 加强普惠合作以拓宽服务渠道
结合前文分析，以合作方式实现拓宽普惠金融服务渠道的方法大致可分为四种：一是参考巴西代理银行经验，与其他实体门店跨界联动，扩大“无机构”模式的服务范围；二是参考兴业银行“银银平台”模式，建立银行间开放合作平台，共享普惠金融资源；三是与非银行机构合作，在技术、资本、信息和业务等方面深化交流协作，提高普惠金融服务的综合性和多样性；四是借鉴印度自助小组模式，建立类似的与普惠金融社会组织的合作关系，提升客户获取能力和普惠成效。
（二）国家层面
1. 健全普惠金融法律法规
加快建设普惠金融法治体系，推进普惠金融立法管理进程，明确商业银行和服务对象的权利及义务；结合普惠金融特性，修订完善现有的《物权法》《担保法》《中小企业法》和《贷款通则》等法律法规，以适应新形势下普惠金融发展的需要。
2. 完善普惠金融政策配套
建议主要从财政、税收、金融三方面完善配套支持：一是加大财政费用补贴，由各级财政计划列支，设立风险补偿基金、普惠金融贷款贴息及奖励等专项资金，引导商业银行加强投入；二是实施税收优惠政策，对普惠金融业务适当减免相关税费；三是灵活的金融政策支撑，鼓励商业银行基于普惠金融特点创新产品服务，通过发行专项普惠金融债券等方式募集所需资金，促进优化资源配置。
3. 加快完善信用信息体系
将农村信用社、村镇银行等微型金融机构信用数据全面纳入征信管理，提高征信覆盖率；通过强化跨界联动、新兴技术运用等手段，拓宽信用信息渠道，实现全社会覆盖。同时建议引入更多增信措施，如进一步支持各类担保机构的设立，提高重点服务人群的金融素养等，以此降低商业银行经营风险，形成充分、透明和自主的市场环境。
4. 优化监管体系及统计监测
差异性大是普惠金融有别于其他金融的最大特点。建议监管部门建立促进普惠金融发展的单独有效的监管体系，着重突出差异化的监管标准和事后问责，兼顾区域、客户、业务和机构等多方因素，在不良容忍度、操作灵活性、定价自主性和产品服务创新等方面，给予商业银行更多的支持和差别对待；同时，借鉴世行、G20等国际组织的经验，建立全国和区域普惠金融指标统计监测体系，为普惠金融政策的制定和调整提供信息数据支撑。
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